Lausunto työryhmämuistiosta "Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä"

Dnro 39/2008

Lausuntopyyntönne OM 12/41/2007, OM004:00/2008, 10.11.2008

LAUSUNTO TYÖRYHMÄMUISTIOSTA ”KÄSITTELYN JOUTUISUUS HALLINNOSSA JA OIKEUSSUOJAKEINOT KÄSITTELYN VIIVÄSTYESSÄ” (OIKEUSMINISTERIÖN TYÖRYHMÄMIETINTÖ 2008:5).

Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajajaliitto esittää kohteliaimmin seuraavaa.

Yleistä

Viranomaisen passiivisuustilanne on varsin yleinen asianajajan asiakkaan yhteydenoton syy. Asiakasta ei voi aina auttaa, kun pikaista tehokasta oikeussuojakeinoa ei ole käytettävissä. Työryhmän esittämät muutokset viranomaisten velvollisuudesta asettaa kohtuullinen käsittelyaika tietyille asioille ja viimekätinen mahdollisuus saada viivästys lainkäyttöelimen ratkaistavaksi ovat liiton mielestä pääosin oikeansuuntaisia, mutta vaativat toteutuneinakin seurantaa ja kehittämistä. Yleisesti ottaen esitystä leimaa kuitenkin varovaisuus ja asioiden tarkastelu viranomaisen näkökulmasta. Jos esitetty järjestelmä toteutetaan, on syytä myös korostaa, että se ei korvaa tai vähennä virkamiesten ja viranomaisten rikos- ja vahingonkorvausoikeudellista vastuuta hallintotoiminnassa.

Velvollisuus asettaa kohtuulliset käsittelyajat ja esitettyjen oikeussuojakeinojen olemassaolo tulisivat todennäköisesti vaikuttamaan viivästystilanteiden välttämiseen ennakolta. Niinpä käytännössä tuskin tarvitsee kantaa huolta ristiriidasta, että eräille jo ennestään kohtuuttomien käsittelyaikojen kanssa painiville lainkäyttöelimille sälytettäisiin tällaisia lisätehtäviä.

Soveltamisalan rajaus

Ehdotus koskee asioita, jotka koskevat asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta, jotka viranomainen asianosaisen vireillepanon perusteella ratkaisee hallintopäätöksellä (HL 23 a §). Viranomaisella tarkoitettaneen myös hallintolain soveltamisalan mukaisesti sen 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuja yksityisiä ja muita orgaaneita. Tältä osin HL:n 2 § kaipaisi tarkennusta, koska sen 2 momentissa on sulkumerkkien sisällä termi ”viranomainen”, minkä tulisi tarkoittaa laissa käytettävän käsitteen määrittelemistä. Laissa käytetään kuitenkin termiä ”viranomainen” tarkoittaen sillä kaikkia lain soveltamispiiriin kuuluvia tahoja. Näin lienee myös työryhmä tarkoittanut.

Työryhmä lienee pitänyt lähtökohtana, että edellä tarkoitettu hallintopäätös on sellainen, mihin haetaan hallintolainkäyttölain järjestyksessä muutosta. On kuitenkin hallintolain järjestyksessä käsiteltäviä, yksityisen etua tai velvollisuutta koskevia asioita, joista ei ole hallintolainkäyttölain mukaista muutoksenhakuoikeutta. Näitä ovat esimerkiksi eräät lakisääteiset vakuutukset, kuten liikenne- ja potilasvakuutusasiat. Riidat käsittelee käräjäoikeus ja käytännössä niissä on merkitystä lakisääteisillä suosituksia antavilla lautakunnilla. Näiden lautakuntien tyyppinen on myös kuluttajariitalautakunta, joka antaa päätösmuotoisia suosituksia. Ei liene estettä katsoa näitä järjestelmiä HL 4 a luvun velvoitteiden piiriin kuuluviksi, mutta HLL:n viivästysvalitussäännökset eivät niihin voi soveltua.

Asianosaiskelpoisuus

Ehdotuksen mukaan kiirehtimisvaatimuksen ja sitä kautta viivästymisvalituksen voisi tehdä vain asian vireille pannut asianosainen. Olisi johdonmukaisempaa kuitenkin kytkeä kelpoisuus hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitettuun asianosaiskelpoisuuteen, koska joissain tilanteissa hakijana toimii eri orgaani kuin se, jonka etua hakemus pääasiallisesti koskee.

Tosiasiallinen hallintotoiminta ja hallintoriita

Työryhmän toimeksiantoon ei ole sisältynyt tosiasiallisen hallintotoiminnan passiivisuustilanteet ja työryhmä toteaa vain, että niitä varten on jo olemassa hallintoriitamenettely tehokkaana oikeussuojakeinona. Toisaalta työryhmä on hylännyt kiirehtimishallintoriidan ratkaisuvaihtoehtona juuri lähinnä sen niukan sääntelyn ja vaikeuden takia. Työryhmä toteaa hallintoriidan rajanvedon hallintovalitukseen nähden koetun vaikeaksi.  Saman voi todeta myös viivästysvalitukseen nähden. Saattaa olla, että ongelmallisimmat tilanteet piilevät juuri sellaisissa ”epätavallisissa” hallintoasioissa, missä viranomainen ei tiedä, onko päätöstä annettava ja asianosainenkaan ei oikein tunne oikeuksiaan ja menettelyä. Olisi syytä vielä pohtia mahdollisia prosessuaalisia ongelmia tällä raja-alueella.

Hallintoriita-asian kiireellisestä käsittelystä ei ole myöskään säädetty sellaista velvoitetta, mitä työryhmä esittää viivästymisvalitukseen. Niinpä olisi tarvetta oikeussuojan kehittämiseen myös muissa kuin päätöstä edellyttävässä asiassa.

Käsittelyajan asettaminen

Työryhmän esitykseen, että viranomainen itse asettaisi asioilleen kohtuulliset käsittelyajat, ei ole huomauttamista. Tosin erityisesti kunnissa käsiteltävien asioiden osalta saattaa olla yhdenvertaisuuden vuoksi myös yleisen sääntelyn tarvetta.

Viranomaiset tuskin tulevat asettamaan kohtuullisia käsittelyaikoja yli omien resurssiensa, vaikka itse katsoisivatkin, että olisi tarvetta ratkaista asia nopeammin. Viivytyksetön käsittely on perusoikeus, jonka toteutuminen ei saa riippua pelkästään viranomaiselle kulloinkin myönnetyistä resursseista. Ehdotetussa hallintolain 23 a §:ssä, jossa on muutenkin keskitytty pääosin viranomaisen viivyttelyä ”ymmärtäviin” perusteihin, viranomaisen itse asettama käsittelyaika on asetettu arvioinnin lähtökohdaksi. Viranomaisen itse asettamaa käsittelyaikaa ei ole kuitenkaan syytä asettaa arvioinnin normatiiviseksi perusteeksi. Olisikin syytä harkita koko 1 -kohdan poistamista tai ilmaistava se esimerkiksi: ”Asian käsittelyn vaatima kohtuullinen käsittelyaika”. Onhan viranomaisen oma käsitys asiasta aina muutenkin ratkaisulle tärkeä lähtökohta.

Laissa ei ehdotuksen mukaan määriteltäisi sitä, missä muodossa käsittelyaika olisi asetettava. Hallituksen esitysehdotuksen mukaan viranomaisen harkintaan jäisi, alkaako käsittelyaika kulua asian vireillepanosta vai siitä, kun hakija on esittänyt häneltä vaaditut asiakirjat. Lienee tarpeetonta säännellä asiaa tätä tarkemmin, mutta perusteluissa voisi kuitenkin todeta, että tarvittaessa olisi asetettava molempia tilanteita varten käsittelyaika. Tämä siksi, että merkitystä on myös sillä, kuinka pian vireilletulon jälkeen lisäselvitys pyydetään ja käsittelyaika alkaisi tarvittavien papereiden toimittamisesta.

Kiirehtimisvaatimukseen vastaaminen

Kiirehtimisvaatimus patistaa viranomaista ratkaisemaan mahdollisimman pian muutoin ratkaisukypsän ja viivästymässä olevan asian. Lienee itsestään selvää, ettei kiirehtimisvastausta tarvitse antaa, jos asia ratkaistaan saman tien, minkä voisi todeta 23 e §:ssä.

On tarpeetonta monimutkaistamista säätää kiirehtimisvaatimukseen pakolliseksi ensin vapaamuotoinen vastaus ja vasta sen jälkeen perusteltu vastaus muutoksenhakuosoituksin. Ehdotus sisältää yksinkertaisessa asiassa säännökset kolmesta menettelyvaiheesta; tiedustelusta (23 § 2 mom) ja kaksivaiheisesta kiirehtimisvaatimuksesta (23 e §). Turhia valituksia tällä tuskin torjutaan, eikä ylimääräisten toimien asettaminen valituksen edellytykseksi muutenkaan ole oikea tapa valitusten vähentämiseen.

Hyvitys

Työryhmä ei ole käsitellyt yksityiskohtaisesti mahdollisuutta hyvitykseen viivästymisen johdosta, koska on keskittynyt ennaltaehkäisevän järjestelmän kehittämisen. Työryhmä näyttää suhtautuvan muutenkin kielteisesti viivästyksen hyvittämiseen siitä kärsineelle asianosaiselle ja katsoo mm. siihen liittyvän väärinkäytösten mahdollisuuden. Kun hyvitys tulisi myönnettäväksi lainkäytön järjestyksessä ja todennäköisesti varsin poikkeuksellisissa tilanteissa, ihmetyttää, missä tilanteissa väärinkäytöksiä ilmenisi.

Viivästymistilanteissa on asianosaiselle saattanut aiheutua taloudellista ja muuta vahinkoa sekä kuluja esimerkiksi oikeudellisesta avusta jo hallintomenettelyssä. Vahingonkorvaus virheellisestä virkatoiminnasta on nykylainsäädännön ja -käytännön mukaan vain harvoissa tapauksissa todennäköinen ja menettely sen saamiseksi on vaikea ja riskialtis. Sääntely ei salli yksityiselle hyvityksiä edes siinä määrin kuin toisen yksityisen taholta tulleissa oikeudenloukkauksissa. Asianosainen vastaa HL 64 §:n mukaan itse hallintoasian kuluistaan. Julkisoikeudelliset saamiset eivät kuulu korkolain piiriin ja viivästyskorko tai -korotus on säädetty joihinkin harvoihin tilanteisiin, kuten muistion s.7 mainittuihin sosiaalivakuutusetuuksiin.

Jos esityksen mukaan voidaan asettaa ja määrätä uhkasakko viivyttelevälle viranomaiselle, ei pitäisi olla vaikeaa määrätä hyvitystä asianosaisellekaan. Hallinnon viivästymistilanteisiin on syytä kehittää hyvitysjärjestelmä ainakin, mikäli vastaava järjestelmä säädetään oikeudenkäynnin viipymistapauksiin.
 

Asianajajaliiton käsiteltävät asiat

Sellaisia asianajajayhdistykselle säädettyjä hallintoasioita, jotka mahdollisesti kuuluisivat esitetyn sääntelyn piiriin, ovat jäsenhakemuksen ratkaiseminen ja EU-luetteloon merkitseminen. Näihin ei ole säädetty lausuntopyynnössä mainittuja määräaikoja tai menettelyä viivästyksen johdosta. Muutoksenhaku on järjestetty hovioikeuteen.

Helsingissä 10. tammikuuta 2009

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Riitta Leppiniemi
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI
Kai Kuusi, asianajaja, Asianajotoimisto Kai Kuusi

Palaa otsikoihin