2009 tiedotteet ja lausunnot
Lausunto vakuutusoikeuden kehittämistä koskevasta mietinnöstä
Dnro 55/2009
Lausuntopyyntönne, OM 4/32/2006, 26.11.2009
LAUSUNTO VAKUUTUSOIKEUDEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVASTA MIETINNÖSTÄ (TYÖRYHMÄMIETINTÖ 2009/10)
Työryhmän tehtävänä oli selvittää mahdollisuudet kehittää vakuutusoikeuden henkilöstörakennetta, kokoonpanoja, lainkäyttöprosesseja, asioiden valmistelua ja vakuutusoikeuden muita menettelytapoja vakuutusoikeuden toiminnan tehostamiseksi ja lisäresurssitarpeen vähentämiseksi.
Lääketieteellinen arviointimenettely ja lääkärien asema
Vakuutusoikeuden lääketieteellisen arviointimenettelyn aiheuttama luottamusvaje on muodostunut jonkinlaiseksi ikuisuusongelmaksi. Kysymys on noussut tämänkin työryhmän mietinnössä varsin keskeiseksi, vaikka sitä sellaiseksi tuskin on toimeksiannossa tarkoitettu. Työryhmä on etsinyt syitä siihen lähinnä arvioinnin ulkopuolella olevista tekijöistä. Sisältö- ja linjakysymykset eivät luonnollisesti ole kuuluneetkaan työryhmälle.
Työryhmä on pohtinut lääketieteellisen asiantuntemuksen käytölle erilaisia malleja, mm. mahdollisuutta kokonaan ratkaisukokoonpanon ulkopuolisiin lääkäreihin. Nykyisin vakuutusoikeuden lääkärijäsenet osallistuvat ratkaisuntekoon sekä ratkaisukokoonpanoon kuuluvina että sen ulkopuolella, mutta arviointi kuuluu kokonaan neuvottelusalaisuuden piiriin, mitä työryhmäkin pitää epäkohtana. Käsitellessään mahdollisuutta käyttää ulkopuolisia asiantuntijalääkäreitä työryhmä toteaa (s. 25): ”Tämä siirtäisi lääketieteellisissä asioissa todellisen päätösvallan vakuutusoikeudelta sen käyttämille ulkopuolisille asiantuntijalääkäreille.” Työryhmä näyttää alistuneen sille, että ratkaisun tekee tosiasiassa lääkäri eikä kollegio. On asetettava kyseenalaiseksi, ovatko kaikki lääketieteellisiksi katsotut asiat loppujen lopuksi niin lääketieteellisiä kuin nykyisessä ratkaisukäytännössä on vallalla.
Vakuutusoikeus tekee usein ratkaisun vastoin sille esitettyä hyvinkin korkealaatuista, perusteellisiin tutkimuksiin perustuvaa lääketieteellistä ja moniammatillista asiantuntijatodistelua. Tämä asia on jatkuvan kritiikin kohteena, mutta sellaista keskustelua ratkaisulinjoista, mikä on luonnollista lähes kaikilla muilla oikeudenkäytön aloilla, ei vain ole syntynyt. Osin tämä johtuu salaisuusvaatimuksesta ja vaikeudesta julkaista näistä asioista tapausselostuksia. Avoimuutta voisi merkittävästi lisätä tuomalla lääketieteellinen arviointi asianosaisjulkiseksi.
Työryhmä esittää, että nykyisin muutaman lausunnon vuosittain antavien lääkärivarajäsenten nimike muutetaan vakuutusoikeuden asiantuntijalääkäriksi, heitä lisätään ja heidän rooliaan muutetaan niin, että heidän lausuntoaan pyydettäisiin vaikeimmissa asioissa, arvion mukaan noin kymmenennessä lääketieteellistä asiantuntemusta vaativissa tapauksissa. Asianosainen saisi myös lausua niistä käsityksensä.
Ehdotus on Asianajajaliiton mielestä oikeansuuntainen. Mietinnössä ei tule kuitenkaan esiin sitä, että ratkaisukokoonpanon ulkopuolella olevat vakuutusoikeuden lääkärit osallistuisivat edelleen ratkaisuntekoon silloin, kun käsiteltävä asia ei ole kokoonpanoon kuuluvan lääkärin erikoisalaan kuuluva asia. Tällaisissa tilanteissa tulisi Asianajajaliiton käsityksen mukaan menetellä joko niin, että ratkaisukokoonpanon ulkopuolinen vakuutusoikeuden lääkäri tulisi ottaa mukaan ratkaisukokoonpanoon, jolloin hänen esittämänsä näkökohdat kuuluisivat neuvottelusalaisuuden piiriin. Jollei tällainen lääkäri kuuluisi ratkaisukokoonpanoon, häntä tulisi kuulla asiantuntijatodistajana, jolloin hänen lääketieteellinen arviointinsa tulisi myös asianosaisten tietoon.
Asianajajaliiton mielestä olisi siirryttävä kokonaan ratkaisukokoonpanon ulkopuolisten asiantuntijalääkäreiden käyttöön, mikä on mietinnössä esitellyissä muiden maiden järjestelmissä. Jos käytettäisiin ulkopuolisia asiantuntijalääkäreitä, heidän arvionsa olisi muodollisesti todisteena muiden lausuntojen joukossa. Tällöin vakuutusoikeus joutuisi myös päätöksensä perusteluissa punnitsemaan, mitä painoa se millekin arviolle antaa.
Vakuutusoikeuden lääketieteellinen arviointi on asiantuntijavaltaa, mihin puuttuminen on ollut jonkinlainen tabu, ikään kuin kysymyksessä olisi asian ainoa oikea ratkaisu. Huolta on lähinnä kannettu siitä, miten asianosaiset ja muu yhteiskunta saataisiin hyväksymään tehdyt ratkaisut, kyseenalaistamatta sitä, voisiko ratkaisu olla toinen. Demokraattinen yhteiskunta ei perustu asiantuntijavaltaan, vaan paljolti sopimuksiin ja kompromisseihin. Niin myös oikeudenkäyttö. Ainoaa oikeaa ratkaisua ei ole. Jos ratkaisut ovat vastoin yleistä oikeustajua, linjaa on voitava tarkistaa.
Työryhmä esittää lääkäreiden hakumenettelyn muuttamista avoimeksi ja että valmisteluvastuu siirrettäisiin STM:ltä OM:lle. Lääkärijäsenet nimittäisi edelleen valtioneuvosto. Heidän tulisi antaa sidonnaisuuksistaan selvitys. Sikäli kun nykyinen tai esitetty lääkärijärjestelmä toteutuu, asianajajaliitto kannattaa esitystä.
Intressiedustus vakuutusoikeudessa
Työmarkkinajärjestöillä, jotka pääosin miehittävät asiantuntija- tai intressijäsenten paikat, on sekä lainsäädännön valmistelussa että sosiaaliturvalaitosten hallinnossa keskeinen osa. Lainkäytön itsenäisyys kärsii, jos järjestöillä on edustus vallanjaon joka osa-alueella. Näiden jäsenten asiantuntemuksen tuoma lisäarvo ratkaisunteossa lienee käytännössä vähäinen. Kuten lääkärijäsentenkin kohdalla on edellä esitetty, näiden asiantuntemusta edustavien jäsenten käyttämisessä ratkaisukokoonpanossa voitaisiin luopua ajanoloon kokonaan. Vastaavasti voitaisiin käyttää tarvittaessa asiantuntijatodistelua esimerkiksi eri työelämän aloilta. Sikäli kun asiantuntijajäseniä tarvitaan, Asianajajaliitto yhtyy heidän hakumenettelynsä osalta eriävään mielipiteeseen, jonka mukaan olisi siirryttävä avoimeen hakuun työmarkkinajärjestöjen ehdotusten sijasta.
Ratkaisukokoonpanon keventäminen ja yhden jäsenen ratkaistavat asiat
Asianajajaliitto ei näe estettä siihen, että tietyt asiat voitaisiin ratkaista kevennetyssä kokoonpanossa ja rutiininomaisimmat yhden jäsenen kokoonpanossa. Olisi kuitenkin esitettävä ehdotetun 10 a §:n perusteluissa, miksi siinä luetellut asiat ovat rutiininomaisia. Esimerkiksi valitus muutoksenhakulautakunnan poistoasiassa antamasta päätöksestä tai vakuutusoikeudessa ratkaistun asian poistoasia voi olla muutakin kuin rutiinijuttu. Poistoasiat ovat siirtyneet vakuutusoikeudelta muutoksenhakulautakunnille ja niitä on enää vakuutusoikeuden käsiteltävinä vähän. Poistoista tehdyissä valituksissa on usein kysymyksessä aito muutoksenhaku, eikä pelkästään viivästys- tai kverulointimielessä tehty valitus tai hakemus.
Muodollisista istunnoista luopuminen
Työryhmä esittää, että jo tosiasiassa käytössä olevasta menettelystä yksimielisten ratkaisujen tekemisessä ilman muodollista istuntoa säädettäisiin laissa. Menettelyn tarkoitus lienee nopeuttaa käsittelyä välttäen oikeusvarmuuden heikentymistä. Se, miten tuomioistuinneuvottelu käydään, on lähinnä viraston ja kokoonpanon sisäinen asia. Jos muodollisesta istunnosta jää pois asioita, jotka eivät muutenkaan synnyttäisi keskustelua, se vapauttaa aikaa neuvotteluille asioissa, joissa oikeusturvanäkökohdat vaativat neuvottelemista.
Esittelijän kelpoisuus toimia jäsenenä
Työryhmä esittää, että nykyisin asetuksella säädetty esittelijän kelpoisuus toimia ratkaisukokoonpanon jäsenenä säädettäisiin laintasoisena. Kuten eriävässä mielipiteessä todetaan perustuslaki- ja lakivaliokunnan kannanottoihin tukeutuen, asia olisi ratkaistava myös Asianajajaliiton mielestä osana laajempaa kokonaisuutta kaikkien tuomioistuinten kohdalla yhtenäisesti.
Lisäselvityksen vastaanottamisen rajoittaminen
Vakuutusoikeus esittää lisäselvitysten vastaanottamista rajoitettavaksi ainoastaan ratkaisupäivän jälkeiseen aikaan. Lienee kohtuullista sallia asettaa johonkin ajankohtaan piste lisäselvitysten virralle, jotta asia saadaan ratkaistua. Tosin evätty lisäselvitys taakse jätettynä voidaan löytää jossain vaiheessa taas edestä uutena juttuna. Tietotekniikan ja käsittelymenettelyjen kehittyessä ihmetyttää, että istunnon jälkeisten jälkitöiden viemä aika on edelleen sama, noin neljä viikkoa, kuin kymmeniä vuosia sitten!
Muita toiminnan kehittämisnäkökohtia
Sosiaaliturvalaitosten valituksista antamat lausunnot ovat yleensä niukkoja ja ylimalkaisia. Ne antavat usein sellaisen käsityksen valittajalle, ettei lausuntoa edes tarvitse perustella, kun ei ole vaaraa päätöksen muuttumisesta. Asiaa olisi syytä pyrkiä korjaamaan pyytämällä tarvittaessa laitoksilta täsmällisempiä vastauksia esitettyihin vaatimuksiin ja perusteluihin.
Mietinnössä tuodaan esiin myös joitain pikkuparannuksia asiakaspalveluun, kuten ilmoittamista asianosaiselle vireille tulosta ja arvioidusta käsittelyajasta. Muutakin tiedottamista, esimerkiksi asian viivästymisestä ja ennakoidusta ratkaisuajankohdasta voisi harjoittaa harkinnan mukaan.
Asianosaisten, asiamiesten ja vakuutusoikeuden toimintaa helpottaisi myös asian käsittelyssä olevien asiakirjojen luettelointi. Nykyisellään samassa asiakirjanipussa saattaa olla lukemattomia kappaleita samaa asiakirjaa, kun niitä toimitetaan sinne eri tahoilta koordinoimattomasti. Asianosainen ja hänen asiamiehensä saisivat heti asian tultua vireille tietää, millaisen nipun perusteella ratkaisua ollaan tekemässä, voisivat täydentää sitä tarvittaessa ja olla täydentämättä turhaan. Luettelo olisi laadittavissa jo ensivalituksen vireille tullessa etuuslaitoksessa ja sitä täydennettäisiin lisäselvitysten tullessa. Luettelo edistäisi oikeusvarmuutta ja luottamusta, kun asianosaisella on tieto, että kaikki hänen haluamansa selvitykset ovat ratkaisun perustana. Vastaavasti todisteina käytettävät asiakirjat luetteloidaan myös yleisissä tuomioistuimissa.
Helsingissä 22. joulukuuta 2009
SUOMEN ASIANAJAJALIITTO
Riitta Leppiniemi
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja
LAATI
Kai Kuusi, asianajaja, Asianajotoimisto Kai Kuusi, Helsinki
Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausuntoa on valmisteltu vakuutusoikeuden asiantuntijaryhmässä.
